黄河治理｜《黄河保护法》立法思路与重点

原标题：黄河治理｜《黄河保护法》立法思路与重点

【写在前面】

8月31日召开的中共中央政治局会议上，审议了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。会议强调，要因地制宜、分类施策、尊重规律，改善黄河流域生态环境。澎湃新闻·智库报告推出“黄河治理”专栏，深入讨论黄河流域治理中要解决的关键问题，邀请智库学者为黄河流域生态保护和高质量发展出谋划策。

黄河流域是中国西北、华北地区的重要水源，是中国重要的生态屏障和经济地带，也是打赢防范重大风险、 脱贫攻坚、污染防治三大战役的重要区域。黄河流域实施大保护大治理是国家重大战略，对保障国家和区域可持续发展具有十分重要的全局性、战略性、稳定性作用。

虽然近年来黄河流域在生态建设、环境治理等方面取得了明显进展，但在现有法律基础下，黄河流域长期以来面临的水资源紧缺、水质不达标、洪水威胁、水土流失、泥沙淤积、局地生态退化等生态环境挑战依然形势严峻。

鉴于黄河流域跨行政区多，自然资源禀赋与生态环境问题又具有特殊性、复杂性，因此单靠较为分散的行政法规、规章制度以及地方性法规难以起到有效调节作用。从国际流域立法实践来看，多个国家通过流域立法验证了以自然流域为单元的整体性治理路径的成功，流域综合专门立法为流域治理提供了制度基础。

美国制定了《田纳西流域管理局法》，并在该法案的基础上设立了田纳西流域管理局这一专门流域管理机构对田纳西河流域进行生态环境管理，成功解决了流域水土流失、生态环境退化等问题。澳大利亚根据《2007年水法》有效实施了流域管理的统一监管。日本及德国等国家也通过实施流域立法统一管理流域水资源、协调流域上下游利益，实现流域生态系统保护与经济社会的和谐发展。

当前国内针对黄河流域立法的研究较少，现有研究主要针对黄河流域水资源管理，而对黄河流域的综合性、整体性、系统性生态环境治理，流域生态风险防控，流域统一监管等缺乏研究，对流域空间资源优化配置、生态环境保护与上下游协同发展等新的黄河治理需要缺乏关注。以“共同抓好大保护，协同推进大治理”为目标，从流域尺度开展黄河流域综合性专门立法研究，是黄河流域实现高水平生态环境保护与高质量发展的根本保障。

黄河流域现有立法存在的问题

尽管黄河流域现有法律基础已从国家、流域、地方三个层面，对流域内水量分配调度、流域污染防治按区统一规划、流域管理机构职责、防洪抗旱职能、行政执法监督处罚等方面做出了规定与指导，但现有法规体系无法充分适应黄河流域大保护大治理的特征需求。

1、缺少全流域层面的综合性法律“立规矩”。

黄河流域生态环境保护的现行立法仅仅就黄河流域保护和治理的某些方面和要素分别规范，各项立法之间缺少协调性、系统性和统一性，对流域上下游、干支流、行业间等各方整体性保护和治理考虑不足。黄河流域如今面临的主要问题不仅仅是水沙比例、洪灾旱灾问题，更多的是水资源紧缺、生态破坏、环境污染等挑战，需要跨区域多部门协同合作，需要统筹考虑水资源、水环境、水生态、水安全、水健康管理。

黄河流经多省区，情况复杂，在中国现有国家层面立法体系中还没有流域立法这个层级，而既有的流域层面立法法律位阶低，权威性不足，针对性、操作性与黄河保护治理需求均存在差距，不足以调节流域内不同地区、不同部门及不同行业之间的利益冲突与纠纷。流域内上下游各行政区各自为政，各地方性立法将黄河干流进行了人为分割，造成了黄河的“体制性”破坏。单靠地方性法规，以及处于较为分散状态的行政法规、部门规章制度无法起到有效作用。因此，有必要制定一部综合性的流域特别法，以国家法律的形式对黄河流域进行统一管理。

文章来源：《决策与信息》 网址: http://www.jcyxxzz.cn/zonghexinwen/2020/0922/400.html